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开发性金融支持绿色“一带一路”的思考

2017-08-08              本站

一、绿色“一带一路”与开发性金融

2013年以来,国家主席习近平先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的重大倡议。2017年,中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室在发布的《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》中指出,“一带一路”建设成果丰硕,与多个国家和国际组织达成合作共识,促进了基础设施互联互通,提升了经贸合作水平,扩大了产能与投资合作,拓展了金融合作空间。2017年5月,中国组织召开了“一带一路”峰会,总结了“一带一路”建设的成果并与参会各国共商持续推进“一带一路”倡议的前景,并在会后发布了《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》和“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单。 绿色“一带一路”建设与开发性金融的理念相吻合。开发性金融是世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行等国际金融机构在项目资助时的理念,即项目支持不仅考虑商业回报率,更是从推动当地经济社会发展的角度来开展投融资活动,为此可以降低金融机构本身的利润或回报。因此,开发性金融具有长期开发、基础设施先行、保本微利、防范风险、推动完善软件和制度建设、带动延伸相关产业等特点,而这些也是绿色“一带一路”的建设理念。当然,绿色“一带一路”参与主体多元,包括中国牵头成立的亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等国际金融机构,中国政府的无偿援助,中国自主成立的丝路基金以及其它基金,进出口银行、国家开发银行、出口信用保险公司等政策性金融机构,工商银行、中国银行等商业银行,国务院国资委管理的中央亚博娱乐账号注册和地方国有亚博娱乐账号注册,以及大量的民营亚博娱乐账号注册和资本。因此,合理的回报仍然是大多数金融机构和亚博娱乐账号注册在“一带一路”建设中的合理考量,而防范风险则是所有参与主体都需要注重的方面。

二、绿色开发“一带一路”是中国的承诺

“一带一路”倡议与我国在本世纪初提出的“走出去”战略是一脉相承,但在理念和实践上都有发展,特别是随着国际国内的形势发展而完善。“一带一路”倡议在理念上的创新是与沿线国家共同建设,共享成果,而建设的内容也不仅是项目和经济考量,更包括了广泛的可持续发展选项,是与沿线国家共建绿色丝绸之路。 首先,中国中央政府承诺建设绿色“一带一路”。2015年,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出,“广泛开展国际合作,统筹国内国际两个大局,以全球视野加快推进生态文明建设,树立负责任大国形象”。2017年,中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室在发布的《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》中提出,中国致力于建设“绿色丝绸之路”,用绿色发展理念指导“一带一路”合作。习近平主席在2017年5月14日召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上提出,要践行绿色发展的新理念,倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式,加强生态环保合作,建设生态文明,共同实现2030年可持续发展目标。 其次,相关部门在绿色“一带一路”建设中出台了相应的规定或行动计划。《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知(银监发[2012]4号)》规定,银行业金融机构应当加强对拟授信的境外项目的环境和社会风险管理,确保项目发起人遵守项目所在国家或地区有关环保、土地、健康、安全等相关法律法规。中国人民银行等七部委在《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发[2016]228号)中提出,推动提升对外投资绿色水平,鼓励和支持我国金融机构、非金融亚博娱乐账号注册和我国参与的多边开发性机构在“一带一路”和其他对外投资项目中加强环境风险管理,提高环境信息披露水平。环境保护部、外交部、发展改革委、商务部在《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见(环国际[2017]58号)》中,详细阐释了绿色“一带一路”建设的思路、目标和任务等,与之匹配的,环保部还发布了《“一带一路”生态环保合作规划》(环国际[2017]65号)。 第三,我国金融机构和亚博娱乐账号注册积极参与绿色“一带一路”建设。例如进出口银行注重将绿色金融、普惠金融理念融入到推进“一带一路”建设的实践中,支持建设了一大批绿色清洁生产新能源开发利用和民生项目。丝路基金支持绿色金融和绿色投资,将环境保护等社会责任纳入可行性评估和风险管理体系中。2016年,十几家重点亚博娱乐账号注册加入了《履行亚博娱乐账号注册环境责任,共建绿色“一带一路”》倡议。2017年,国务院国有资产监督管理委员会主任在新闻发布会上强调,中央亚博娱乐账号注册在参与“一带一路”建设中始终坚持依法诚信经营,充分尊重所在国当地的文化、宗教信仰和风俗习惯,认真履行社会责任,注重生态环境保护,努力解决当地的就业,积极参与公益事业等。

三、“一带一路”开发建设需要绿色保障

“一带一路”沿线国家主体为发展中国家,生态环境总体脆弱敏感,地方环境社会治理能力有待提高,因此重点行业在这些国家投资建设时,需要妥善解决环境社会议题。推动沿线国家参与绿色“一带一路”建设,共同致力于可持续发展,具有现实的必然性。 一是“一带一路”沿线国家本底生态环境敏感脆弱,生态破坏和环境问题较为突出。例如中亚国家普遍水资源缺乏,地表植被覆盖度不高,跨界水资源争端较多。西亚国家水资源缺乏、城市大气污染和生态破坏问题突出。南亚国家人口密度大,自然资源开发利用的压力较大,城乡环境污染问题较多。东南亚国家污水处理固废处理处置等环境基础设施薄弱,农业面源污染造成的水体污染问题也较为严重。中蒙俄经济走廊跨越俄罗斯远东高寒冻土区,植被和土壤被扰动破坏后难以恢复。 二是“一带一路”重点行业和项目具有一定的环境社会影响。“一带一路”重点行业主要包括公路、铁路、港口等交通基础设施类项目,水电、火电等能源项目,工业制造业类项目和矿山开采类项目等。而这些重点行业和项目都具有较大的环境社会影响,需要妥善解决,否则容易引发各种问题。例如水电项目要注重解决征地拆迁和移民安置、下泄流量、鱼类保护、统筹流域生态系统等问题,火电项目解决大气污染问题,交通项目要解决征地拆迁、移民安置、保护野生动物迁徙通道等问题,工业项目要解决各类污染问题,矿业项目要解决固废危废、土壤地下水污染等问题。 三是因环境社会问题为借口导致的项目投资损失事件多发。生态环境问题因为涉及到全社会公众,相关利益群体众多,容易被关注,而借环境社会问题为由头发起某些活动,最后导致项目投资损失的案例并不鲜见。这类事件可以做一些区分,有些情况是某些利益方想以项目的环境社会问题为借口来达到其经济利益目的,有些是为了达成政治诉求,有些是因为宗教民族等原因,有些则确实是从保护生态环境本身出发。而在更多的情况下,这些利益诉求往往是交织在一起,从表面上看是关心项目的环境社会问题,而内在的原因复杂多样。

四、开发性金融支持绿色“一带一路”建设的思考

通过上文分析可知,开发性金融支持绿色“一带一路”建设的着眼点不是聚焦在单一项目上,而是将视野扩展到当地区域和行业的长期开发上。当然,具体项目仍然是开发性金融和绿色“一带一路”建设的抓手,只是在具体项目的投资建设前,就要做好区域和行业开发的规划和计划,将单个项目作为实施整体发展计划的一个组成部分,而不是单就项目而论项目。

一是以长期立体式开发理念开展“一带一路”建设。“一带一路”倡议提出以来,我国对外投资建设的模式逐渐从“打一枪换一个地方”转变为以点带面、深耕细作、延伸产业链的长期开发模式,从工程承包承建为主逐渐转变为绿地投资、并购收购和承包承建并重,其中部分工程承包也演化为“带资”工程承包,即部分融资的模式。将通过完整的环境影响评价,去分析项目对区域可能产生的经济社会环境影响,从长期开发和社会公众参与的角度来思考和解决此类问题。例如国家开发银行在支持“一带一路”建设时秉持的规划先行理念,以及支持老挝南欧江全流域梯级电站开发的实践,都有助于统筹单个项目和整体开发的关系。如果拟投资的项目只是区域、流域或行业中的一个,问题也并非无解。例如中企在巴基斯坦投资建设的某水电站项目,流域多个梯级电站分属不同的主体,中企通过参与并支持当地政府牵头的流域整体环境评价,较为妥善地回应了这个问题。

二是探索区域发展中国家的环境社会标准对接。标准是各国主权范围之内的事,但标准又具有国际通行性,特别是环境类标准。各国间标准的不统一,对于顺利推进“一带一路”建设是一个阻碍。一般来说,中国到沿线国家投资建设涉及到本国标准、当地标准和国际标准,法定需遵循的是当地标准。国际标准一般是国际金融机构的标准,因为跨国项目一般需要从金融机构获得资金支持。国际金融机构的标准,特别是环境社会标准,基本上大同小异。总体来说,“一带一路”国家在环境社会标准和制度建设上尚在完善中,而当标准缺乏时,有些国家会直接套用欧美发达国家或国际金融机构的标准,但这样高的标准或许不适合发展中国家的现实需求。因此,在“一带一路”建设中,中国可推动沿线国家开展环境标准和制度的对接,甚至可探索创建符合发展中国家实际的环境社会标准,使其既能保障生态环境的可持续发展,又不至于给亚博娱乐账号注册和当地带来过度的经济负担。如果能形成这样一套标准,且加入的国家越多,则对“一带一路”的顺利推行越有利。

三是推动“一带一路”沿线国家完善制度建设。“一带一路”沿线国家主体为发展中国家,国家制度建设不完善乃至腐败等问题并不鲜见。一些国家在中央与地方、政府与党派、民族与宗教之间的权责不清,甚至有些国家的地方还遗留着部族管理等较为原始的状态。不完善的管理制度,就容易造成执法随意性。环境问题涉及面广,成因较多,可能是行为问题,也可能是结果问题。由于环境执法有较大的自由裁量权和解释空间,所以如果存在制度上的不完善,随意、恶意或腐败性的环境执法就可能发生。为解决此类问题,世界银行、亚洲开发银行在支持项目时,往往配套支持技术咨询项目,目的就是通过研究、合作和制度能力建设等方式,推动当地完善相关制度建设,保证项目的顺利推行。“一带一路”建设是一个长期的区域开发过程,就更需要完善当地的制度建设,因为制度建设是“软性”基础设施建设的重要内容。

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